民法典物权编的主要制度与创新

                             

                                     来源： 《中国人大》杂志2020年第14期  

 

   物权是民事主体依法享有的重要财产权。物权法律制度调整因物的归属和利用而产生的民事关系，是最重要的民事基本制度之一。2007年第十届全国人民代表大会第五次会议通过了物权法。民法典物权编在原物权法的基础上，按照党中央提出的完善产权保护制度，健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度的要求，结合现实需要，进一步完善了物权法律制度。物权编共5个分编、20章、258条。下面选取几个问题介绍物权编对我国物权法律制度的完善。

关于所有权

一是进一步完善了业主的建筑物区分所有权制度

1.强化业主对建筑物及其区划内共有部分共同管理的权利。实践中，一些物业服务企业等未征求业主意见擅自改变建筑物及其区划内共有部分的用途或者利用建筑物外墙、电梯张贴广告等营利。对此，物权编在第二百七十八条中规定，“改变共有部分的用途或者利用共有部分从事经营活动”应当由业主共同决定。同时，物权编第二百八十二条明确，建设单位、物业服务企业或者其他管理人等利用业主的共有部分产生的收入，在扣除合理成本之后，属于业主共有。

2.适当降低业主共同决定事项的表决门槛。依照物权法第七十六条规定，业主共同决定筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金等特别重大的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定一般重大事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。在编纂民法典的立法过程中，各方面普遍反映，实践中，小区业主在处理需要共同决定的事项时，往往受制于物权法规定的表决门槛较高，难以作出决议。为此，物权编作出适当调整，依照第二百七十八条第二款的规定，业主共同决定事项，应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决。决定特别重大事项，应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。决定特别重大事项以外的其他事项，应当经参与表决专有部分面积过半数的业主且参与表决人数过半数的业主同意。这样处理，既保证了与决定事项有利害关系的业主能够有效参与，又适当降低了作出决议的整体条件。表决特别重大事项的门槛，降到了全体的二分之一；表决一般重大事项的门槛，降到了全体的三分之一。同时，按照立法本意，这一条规定的“参与表决”，也可以通过网络、电话、传真等通信手段，采取简易方式进行。

另外，物权编还特别降低了对使用建筑物及其附属设施的维修资金这一事项的表决门槛。物权法第七十六条将“筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金”作为特别重大事项处理，适用较高的表决门槛。物权编第二百七十八条，将“筹集”和“使用”分开。“筹集建筑物及其附属设施的维修资金”仍然属于特别重大事项，适用较高的表决门槛，而将“使用建筑物及其附属设施的维修资金”修改为一般重大事项，适用较低的表决门槛。

3.明确“住改商”须经有利害关系的业主一致同意。实践中广大业主对建筑区划内的“住改商”行为意见较大，多数业主对此都比较反感。物权编在物权法原有规定的基础上，进一步强调业主同意的条件。第二百七十九条规定，业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主一致同意。

二是结合疫情防控工作，增加了一些规定

1.在征用组织、个人的不动产或者动产的事由中增加“疫情防控”。物权编第二百四十五条规定，因抢险救灾、疫情防控等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用组织、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。组织、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

2.物权编第二百八十五条、第二百八十六条明确了物业服务企业和业主的相关责任和义务，增加规定物业服务企业或者其他管理人应当执行政府依法实施的应急处置措施和其他管理措施，积极配合开展相关工作，业主应当依法予以配合。

    关于用益物权

一是落实承包地“三权分置”

2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出，“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。”此后几年，“三权分置”的提法在一系列中央有关文件中多次出现，例如，2018年《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，“完善农村承包地‘三权分置’制度”。

2018年12月，十三届全国人大常委会第七次会议通过关于修改农村土地承包法的决定。修改后的农村土地承包法主要是将“三权分置”落实为民事法律制度。这次编纂民法典，把“三权分置”法律制度中有关物权制度规定到物权编之中，主要体现在第十一章“土地承包经营权”的第三百三十九条至第三百四十一条中。

落实承包地“三权分置”，针对的是农村集体经济组织内部的家庭承包，是针对家庭承包进行的制度设计。农村土地属于农民集体所有，这说的是所有权，对此土地管理法、物权法都有规定。农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，承包后就享有了土地承包经营权，对此农村土地承包法、物权法也有规定。也就是说，“三权分置”中的这两个权利，现行法律都规定好了，并不需要改动。“三权分置”的设想，是农户承包土地后，不但可以在集体经济组织内部流转承包地，还可以向外部的受让人流转承包地。而且在流转以后，要使受让人能够获得物权保障，以利于促进规模经营，进一步发挥农村土地资源的效用，增加农民的财产收入。同时，还要使承包农户不失去权利保障。这就需要在土地承包经营权的基础上，再设计一个由承包地流转的受让人享有的权利，即新增加的土地经营权，也就是“三权分置”中的第三个权利。这三个权利，在法律性质上都属于财产权，但并非既有财产权，又有类似于资格权之类的身份权。土地所有权、土地承包经营权、土地经营权这“三权”都是财产权。

物权编第三百三十九条是关于土地经营权流转方式的规定，即承包地的承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。第三百四十条是关于土地经营权内容的规定，即土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。第三百四十一条是关于土地经营权物权效力的规定，即流转期限为五年以上的土地经营权，当事人可以向登记机构申请登记；未经登记，不得对抗善意第三人。“善意”指的是不知情。如果是知情，比如，经流转取得土地经营权的受让人，通知了相关的商业竞争者，那么他这个土地经营权就可以对抗这个被通知的人。登记或不登记，都是物权，只不过能够对抗的范围不同。流转期限为五年以下的时间短，赋予其物权效力意义不大，就按照合同债权债务关系处理。

关于土地经营权的融资担保，依照农村土地承包法第四十七条的规定，一方面承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保。如果将来承包户不能履行债务，就把土地经营权流转给金融机构，设立土地经营权。另一方面受让方通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同意也可以向金融机构融资担保。融资担保发生担保物权的效力。当事人可以向登记机构申请登记。作为担保物权人的金融机构有权就土地经营权优先受偿。考虑到土地经营权的融资担保制度具有一定的特殊性，就没有规定到物权编中，但其作为专门法中的特别规定，也属于物权法律规范，这个权利也属于担保物权。

二是住宅建设用地等土地使用权到期后续期

民法典物权编第三百五十九条第一款规定：“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理。”“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期”这句话是物权法第一百四十九条第一款的原有规定。“续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理”这句话是这次编纂民法典新增加的内容。

2016年开始，浙江温州等地相继出现住宅建设用地使用权到期或即将到期的情况，引起社会公众的广泛关注。为解决这一问题，原国土资源部会同住房和城乡建设部，在2016年底出台了临时性行政工作指导规则，即“两不一正常”，是指不需要提出续期申请、不收取费用、正常办理交易和登记手续。涉及“土地使用期限”一项，仍填写该住宅建设用地使用权的原起始日期和到期日期。

2016年11月，中共中央、国务院发布的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》提出，要研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排。具体举措是先由有关部门研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期问题，提出相关法律修改议案，再由立法机关提出修改城市房地产管理法或者物权法的具体方案。在民法典的编纂过程中，考虑到相关部门尚未提出“法律修改议案”，而且物权编属于民事基本法律，主要规范民事主体之间的权利义务，续期问题涉及是否收费、如何收费、费用减免等具体问题，不适宜在物权编中作出具体规定，因此最终作出了这个衔接性的规定。其中，“续期费用的缴纳”在含义上包括是否缴纳。

三是增加“居住权”的规定

当年在物权法的立法过程中，物权法草案四次审议稿专章规定了居住权。规定居住权的目的是为关系亲密，特别需要照顾的人提供生活居住保障。五次审议稿删去了这一章，理由是各方面认为这一制度的适用范围不大。随着经济社会发展，近年来住房保障问题受到广泛关注。这次编纂民法典，物权编第十四章规定了“居住权”这一新增的用益物权种类。

居住权可以通过合同或者遗嘱的方式，自登记时设立，也可以依照物权编第二章第三节的规定，根据人民法院的判决设立。设立居住权的目的是占有、使用他人的住宅，稳定地满足生活居住的需要。因此，居住权原则上应当无偿设立，居住权不得转让，不得继承，除另有约定外，也不得出租。如果没有确定居住权的期限，则居住权人死亡时，居住权才消灭。

（作者为全国人大常委会法工委民法室副主任）